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来源:瞭望东方周刊

  改革动力哪里来?

  要关注公平就要减弱改革开放的力度,回到计划经济体制,这完全是对改革开放和市场经济的误读

  2011年是“十二五”的开局之年。从1981年“六五”计划开始,改革开放将中国带入了一个大发展时代。它使数亿人摆脱贫困,浩浩荡荡进入了小康。

  国外也有一些国家连续发展比较快:日本在倍增计划期间有连续20年经济增长7%至8%,韩国也有20年左右经济增速较快。但是像中国这样30多年连续年均增长9.8%,在国际上是不多见的。

  在过去的这个“十一五”期间,中国的崛起更加引人关注。多年的快速发展,已经使中国的GDP和人均GDP分别从 2006年“十一五”初期的21.2万亿元人民币和2500美元左右,提高到进入“十二五”时的40万亿元和4300美元左右。经济总量也从世界第四位上升到第二位。

  2010年和2011年,国家一个重要的工作就是“十二五”规划。“十二五”规划的主要挑战大部分是“十一五”期间没有解决的问题,或是“十一五”期间问题的延续。“十二五”规划一是注意规划的连续性、科学性和可执行性,另外就是要继续深化体制改革。重点放在行政管理体制、国有企业治理结构、垄断行业准入制度、财政税收体制、干部管理体制的改革等方面。

  同时,通过改革,使体制、机制能够更好地发挥市场经济的作用,更有利于科学发展观的落实。以及继续扩大开放,继续引进和借鉴国外先进的科学技术和公司治理经验,继续积极参与国际经济贸易往来,逐步平衡国际收支。

  改革已到“刺刀见红”

  改革开放成功的原因,从经济学的角度来讲至少有两条。第一是在中国共产党的领导下,初步建立起了市场经济体制;第二是把握住了全球化带给中国的机遇,将市场的疆域成功推向了全球,一个开放型的市场经济体系已经初步建立。

  在2008年改革开放30年时,我就曾经强调,盛世之下,要形成共识,继续推进改革开放,则需要更深的远见、更高的智慧、更大的勇气,去突破一系列更强的“瓶颈”制约。

  这些制约大致体现在以下这些方面。首先是外在压力减缓。改革开放启动时,在某种程度上可以说是“逼上梁山”。上世纪70年代末,经过“文革”,中国当时那种封闭僵化的经济体制,极大地阻碍了生产力的发展和社会进步,国民经济已经滑到了崩溃边缘,物资极度匮乏,不少人的基本生活都无法保障,贫困人口高达2亿。

  另一方面,从外部环境看,20世纪70年代世界范围内蓬勃兴起的新科技革命和自由贸易浪潮,推动世界经济快速发展,经济全球化趋势逐步形成,国际竞争日趋激烈。

  可30年后的今天,13亿人民不仅解决了温饱问题,而且过上小康生活。随着中国加入世界贸易组织和对外经济的快速发展,对外开放似乎也已不是问题。“逼上梁山”的外在压力变小了,盛世之下继续改革开放的动力何在?

  第二则是既得利益的制约。任何改革都会涉及既得利益。但由于30年前的改革开放是所谓“帕累托”式的改革开放,至多是只影响极小部分人局部利益的改革开放,因而阻力要小得多。可30年后的今天,改革开放已经进入攻坚阶段,面对的是“硬骨头”。

  特别是行政管理体制改革和国有垄断企业改革,需要政府让渡更多的直接配置资源的权力,需要让一些国有垄断企业放弃垄断地位。城乡统筹发展、城乡一体化的改革,需要城镇居民让渡长期以来形成的相对优越地位。金融体系的进一步对外开放,则意味着更多的竞争者,更加激烈的竞争。总而言之,“刺刀见红”式的改革开放,会遭遇既得利益者更大的阻力。

  不要对改革开放产生曲解

  还有认识水平的制约。由于对改革开放的总体目标和实质认识不足,对开放型的市场经济体制理解不透,一些人面对现实社会中的一系列问题,对改革开放产生了曲解,对市场经济体制产生了误读。

  一种情况是将改革开放不彻底、市场经济体制尚不完善带来的问题,归咎于改革开放和市场经济体制本身。例如,收入分配不公,城乡之间、区域之间发展不平衡等问题,

  这些问题在改革开放之前,在计划经济体制下就已经存在。正是改革开放才使劳动力,特别是祖祖辈辈都是“面朝黄土背朝天”的广大农民有了流动的机会、选择的机会,城乡之间、地域之间的藩篱正在被拆除。目前之所以还存在差距,其中一个重要原因就是这种流动还有许多不符合市场经济规律的人为限制。

  收入分配不公的问题,最关键的是竞争机会不平等。而完善的市场经济体制,即法治条件下的市场经济体制,可以通过法律法规大体做到人们创造财富、获取收入的机会均等。

  第二种情况是将经济社会发展所必须经历和面对的问题,归咎于改革开放和市场经济体制。例如,资源破坏、环境污染问题,许多发达国家在经济起飞阶段都曾经历过,如美国西部开发年代矿产资源的破坏性开采;英国伦敦迟至1952年仍在出现震惊世界的“雾都劫难”---在5天时间里有4700多人因呼吸道疾病而死亡,苏联在大规模建设时期也是一样。

  第三种情况是对开放型市场经济体制的理解发生了偏差。例如,在完善的市场经济条件下,“公平”与“效率”二者之间并没有矛盾,而是相互促进的。但现在却有不少人把二者对立起来,认为改革开放和市场经济只注重效率,会影响公平。因此,要关注公平就要减弱改革开放的力度,回到计划经济体制,这完全是对改革开放和市场经济的误读。

  改革的精髓其实很简单,就是要让市场在资源配置中发挥基础性的作用,通过与之相适应的激励和约束机制,让个人和企业有更多的活力和更大的空间,去创造财富、发展经济。

  国内外经济社会发展的历史都表明,这是一种既能体现公平又能提高效率的发展方式。相反,一些为了实现公平而采用的非市场经济的方法,看似正确,但实质上往往因其违背了效率的原则,实现成本较高,会影响发展和效率,最终又会影响公平的层次,甚至无法达到公平的目的。

  例如,改革前在收入分配制度上的“大锅饭”,貌似很公平,但农民耕作时“出工不出力”,工人有无技术都拿同样的工资,严重挫伤了劳动者的积极性和创造力,结果产出少了,公平的层次很低。而与此同时,一些掌握资源分配权又缺乏自律的人,仍然会将低水平的劳动成果非法占为己有,使得低水平的公平也很难实现。关于腐败问题也是一样,并不是市场经济体制所特有的产物。

  任何一种体制条件下,只要权力能够配置资源,就可能存在腐败。而恰恰是在完善的市场经济体制下,由于政府权力最小化且受到了体制机制和法律强有力的制约,受到了公众舆论的监督,腐败问题才变得相对小一些。

  不要成为掰棒子的“黑瞎子”

  最后是行政管理体制的制约。突出表现在,政府与市场的关系不够清晰,政府在资源配置,尤其是在生产经营活动的资源配置中权力过大,干预太多。例如,土地的转让权、对某些行业的垄断或准垄断经营权等等。

  同时还要注意到:要继续采取渐进性的方式进行改革,进一步加强和改善中国共产党的领导,继续保持政局的稳定和改革开放的大方向。逐步规范县级政府间的竞争发展模式,兴利除弊,把它的消极作用消除掉,或者约束到尽可能小的范围。

  大凡要进入一个新的五年计划时,人们总要讨论新的五年计划所处的阶段会有哪些新特点,总想找些新特征。为了总结工作经验,清理发展思路,隔一段时间,5年或10年,找一个由头静下来思考一下、规划一下是完全必要的。但此时切忌只是盯着“新”,在挖掘“新”的同时,还要不忘“旧”。否则,很可能会因“新”失“旧”,把最基本的问题忽视了。因为事物的发展总是有连续性的,有些问题很难在5年内得到完全解决。不重视连续性就有可能使我们自己成为掰棒子的“黑瞎子”。

  总之,我期待着在“十二五”时期,中国经济社会发展能够逐步走上科学发展之路。(郑京平 国家统计局总工程师)

  1000万套保障房如何更“给力”

  我们的目标不是要让大多数老百姓继续依赖于社会的配给制的保障,而是让大多数老百姓拥有财产

  保障性住房建设是完善我国住房保障体系的一个重要组成部分。2011年是我国城镇保障性住房建设进一步加速的一年。这一年保障房建设的目标是1000万套。对这1000万套规模的保障性住房建设,可以有如下的解读。



  三到五年让“所有人都有房子住”

  第一,过去10年可以说是我国城镇住房建设“大跃进”的10年。1990年时我国城镇实有住房总面积是20亿平方米,2000年是44亿平方米,2009年末是130亿平方米。但即便是这样一个建设速度,我们在过去10年中也只建了80亿平方米住房、7000万套住宅。平均每年700万到800万套,这其中包括保障房、商品房、城镇居民自建改建住房和大型厂矿企业集资建房等多种类型的城镇住房建设。

  2011年仅保障性住房要建1000万套。这个规模可以满足3000万人口的基本住房要求,约占目前我国城镇人口的5%。按照这个规模,10年时间仅保障房就可以满足现有城镇居民一半人口的居住要求。

  第二,2011年的1000万套保障性住房是以公租房为主的。公租房是没有产权、对使用者不具有财富意义的保障性住房。它的覆盖面和保障性功能比以前的廉租房等保障性住房大得多。因为公租房既可以是对重度残疾人、无人赡养的孤寡老人等低端群体进行救助的保障房,也可以是为“夹心层”年轻人提供的过渡性保障房,也可以用于开发区、工业园区的配套性住房,还可以是特定领域引进专门人才的周转性住房。

  第三,2011年的1000万套,并不意味着以后会一直按照这样的规模建设保障房。我们希望在“十二五”这样一个不太长的中期范围内,把中国住房保障体系的物质基础打好。

  在过去的发展中我们已经初步解决了“大多数人有房子住”的问题,我们希望在今后三到五年的周期中基本解决“所有人都有房子住”这个问题。

  摆脱“房荒”后如何“脱困”

  大规模建设保障性住房对社会发展具有重大意义。我们对这样一个造福社会的好事情怀有三个期望。

  第一,为形成符合中国国情的住房保障体系提供坚实的物质基础。我们的城镇住房目标,在未来一个不短的时期内仍是住有所居,即“人人享有适当住房”。在过去若干年的发展中,我们已经走过了严重住房危机阶段,已经摆脱了严重的“房荒”,但我国城镇中住房“脱困”的任务并没有完结。

  下一步,我们要解决所有人都有房子住的问题。任何社会都会有一部分人群需要依靠政府、社会的救济、救助才能够满足住房需求。就是美国那样的发达国家,也有6%到7%的家庭要依靠政府提供实物性保障住房才能满足生存要求。中国作为一个发展时间短、发展不平衡的国家,这一部分人群的比重大约要达20%到25%。

  完善住房保障体系需要有一个比较坚实的物质基础。我们曾经设想过,用货币补偿的办法来满足低端百姓的保障性需求。实践证明,“补人头”和“补砖头”不可偏废。光有货币补偿而没有物质基础的话,我国的城镇住房保障体系是不稳固和难以持续的。

  第二,走出一条有中国特色的城镇化道路。

  我们期望,这样一个规模的保障性住房建设能够有助于我们在城镇化过程中规避三个国际上共性的难题,并化解中国的三个特有难题。

  从国际经验看,城镇化过程中的低端人群住房往往陷于三个难题。其一是贫民窟现象。伦敦用了整整100年时间,从19世纪中叶到上个世纪中后期才基本消除了贫民窟;纽约用了50年才消除贫民窟,至今仍有一批在地铁里栖身的“无家可归者”,包括非法移民、家庭暴力受害者、未婚先孕的单亲母亲等;在新兴经济体中,马尼拉、雅加达、孟买、约翰内斯堡、里约热内卢都被严重的贫民窟现象所困扰。

  二是“夹心层”问题。即便在发达国家,“无缝对接”也是一个住房保障体系中的难题。如果不是因为这个难题的存在,美国就不会有“次级债”这种金融品种,也就不会发生后来的次贷危机。

  三是过度福利化的问题。现在欧盟一些国家的主权债务危机,相当程度上就是因为这种过度福利化把政府财政拖入了长期入不敷出的陷阱。在那里,金融危机已经演变为财政危机,和压缩政府支出引起的社会危机。我们希望,中国能够走出一条对世界有所贡献的、协调合理的城镇化之路,在我国的保障性住房建设中规避上述三大世界性难题。

  目前,我们城镇化过程中也存在着特有的难题:一是“农民工进城定居落户”;二是城中村;第三个小产权房。这三个问题也和低端群体的住房保障密切相关。我们希望新一轮保障房的建设和配置过程,也能为解决中国城镇化过程的这些特有问题闯出一条新路。

  第三,大规模推进住房的产业化和资源优化配置。

  首先要利用好这样一个成规模建设保障房的有利历史时期,加速住房建设的产业化。

  其次应和城市结构的调整密切联系起来。过度向沿海特大城市集中的城市结构不可能满足低端老百姓的住房需求,因为特大城市不可能满足大规模保障房建设的廉价土地需求。保障房空间合理配置的过程,同时应当是形成大、中、小城市合理结构的过程。

  其三要利用这样一个规模化的建设过程,大力发展节水、节材、节能、节地以及环境友好的建设技术,发展新型建筑材料等。

  另外,不仅在住房面积和住房质量上改善老百姓的居住条件,而且要通过共享性的公共资源福利配置提高老百姓的生活质量,改善他们的居住环境。

  保障房政策要有助于百姓“有产”

  在2011年的大规模保障性住房建设中,也有可能产生三个弊端。我们希望这个为民造福的措施不要演变成一种让社会矛盾更加激化的不利事情。

  第一,不要让大规模保障房建设成为少数强势群体侵占公共资源的“盛宴”。事实上,在过去一段时间的经济适用房建设中,有多少建了公务员小区,这恐怕是人所共知的。一些掌握行政权力的阶层能够获得低价配售住房的秘密就在于土地不要钱。

  土地是公共资源、社会资源、国有资源。一些人无偿侵占了这些资源,另一些人就要为此多付出代价。一些垄断性行业超低价的“团购”实际上肯定也有利用公共资源的利益交换。不仅如此,我们也不希望这种由政府建、政府分、政府管的资源配置体系最终又演变成一个新的权力寻租的资源配置体系。

  第二,不要让这样一个大规模扩张的非经营性资产最终成为长期的财政包袱。现在由政府来建的公租房将来可能是得政府长期持有的。这种非经营性资产是需要不断维护的。我们不希望这种需要长期投入的管理、维护费用成为一个新的财政包袱;而且我们也不希望借口管理和维护的需要而再形成一个庞大的、低效率和高成本的管理机构,一个靠纳税人养活的庞大财政供养群体。

  第三,不要让大规模保障房建设迟滞居民财产积累和中产阶层发育的历史进程。城镇化过程中的环境改善、基础设施完善等都是一定要有投入的。如果在一个特定时期内保障房建设的规模很大,那么这一成本就有可能被集中地、过度地摊付到商品房上。这显然会加重那些改善性需求群体的负担。

  普通商品住房并不是像劳斯莱斯汽车、LV包一样的奢侈品。我们不能把普通商品的市场价格推高成稀缺品价格,奢侈品价格。有必要特别强调,全面小康社会绝不是大多数老百姓住保障房的社会。全面小康社会是大多数老百姓“有产”的社会。

  2002年党的十六大报告明确提出,家庭财产普遍增加、人民生活更加富足的社会叫做全面小康社会。2001到2020年的全面小康目标是收入增长与财富累积并存的小康目标。2007年党的十七大报告进一步明确提出,要创造条件,让更多人民群众拥有财产和财产性收入。

  老百姓从没有产到有产,从有少量的金融资产到拥有不动产,是实现这个目标的合理过程。我们的目标不是要让大多数老百姓继续依赖于社会的配给制的保障,而是让大多数老百姓拥有财产。大规模建设保障性住房应当有助于,而不是有悖于实现这个目标。(陈淮 中国城乡建设经济研究所所长)

  以税收弥合收入鸿沟

  国有企业收入连年大幅增长,包含着以扭曲各要素市场供给价格和收入分配不尽合理的因素,导致对政府部门及居民收入某种程度的挤占

  在刚刚过去的2010年,中国最热门的话题之一当属“收入分配改革”。实际上这涉及存在了近10年的一个情况:中国政府和企业部门在收入分配中占有的份额呈现双增加态势,而住户部门的分配份额则有所下降,同时居民收入分配差距过大。所谓住户,指共享同一生活设施、部分或全部收入和财产集中使用、共同消费住房、食品和其他消费品与消费服务的常住个人或个人群体。

  从2010年初的两会起,对这个话题的讨论就一直没有停息。收入分配改革呼声很高,但这又是个难点,这也是为什么原定于2010年内出台的“收入分配改革总体方案”至今仍待国务院统一部署的原因。

  2010年的一个特殊社会背景是,物价上涨问题被激发放大,交织了许多人对于分配现状的不满情绪,这种情况下改革显得更为紧迫。

  《中共中央关于制定十二五规划的建议》指出:“初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系,再分配更加注重公平。努力提高居民收入在国民收入分配中的比重,提高劳动报酬在初次分配中的比重。”这一要求所针对的问题,指向我国国民经济运行体系中初次分配、再分配的失当。

  这一年来,我们财政科学研究所的一个重点研究课题就是“如何遏制收入差距扩大”,侧重于财税的角度,我们给出了一些思考和建议,希望能为有关部门制定收入分配改革方案提供参考。

  国企过度垄断与畸高分配是造成初次分配差距过大的重要原因

  “初次分配注重效率,再分配注重公平”是收入分配的两个基本原则。初次分配是指产品价值在企业生产经营与交换领域进行分配,各相关要素主体获得源自生产经营活动的“原始收入”,对居民来说主要表现为工薪收入。

  在初次分配这个环节,为提高劳动报酬所占比重,政府可以调整的余地并不很大,主要由市场决定。政府所能采取的主要调控手段是适当提高最低工资标准。据了解,过去一年中,全国各地不同程度地上调了最低工资标准,应该说这在一定程度上助推了收入分配中劳动所得份额的上升。但总体而言,这只影响工薪阶层最低端的一部分人。政府并不能过度提高最低工资标准,那样会迫使企业用其他要素替代用工,减少就业岗位。

  另一个问题是初次分配中为什么工资差别会这么大?原因非常复杂,除了农村劳动力过剩、城乡二元格局等原因,国企由于过度垄断地位导致员工收入过高,也是个重要因素。

  实际上,自1994年以来,国企曾长期把税后利润完全留归已用,不上缴国有资产收益。此外,最具实力的国企又以垄断型企业为主。其市场支配地位处于绝对强势,企业高速成长乃至于高利润背后,难免带有与改革尚不到位相关的过度垄断成分。

  在上述非市场化性质的不合理因素的作用下,国企收入连年大幅增长,包含着以扭曲各要素市场供给价格和收入分配不尽合理的因素,导致对政府部门及居民收入某种程度的挤占。

  所以在收入分配改革中,反垄断的配套改革是一个必需的举措。分配上,要在2007年后已启动运行的国有资本经营预算框架下,较大幅度地提高收入收缴力度和统筹国有资本经营预算支出的使用。

  当然,这必定要触动既得效益,但是中国改革开放30年之后,我们需要明确树立一个命题:已不可能在不触动既得利益的情况下深化改革。我们要解决的,是在触动既得利益的情况下怎么样通过一系列调整措施使方方面面形成共识和可操作的改革方案,有些既得利益受损,但是从长远来说是追求全民族长远利益的,改革必须在这样一个稳妥的框架下取得寻求长远利益的发展。

  还有很重要的一点,我们本来应该容忍农副产品价格更大幅度地上升,并且要努力使增加的收益能基本落在农民手中,而不是被中间环节拿走,这样就可以使中国一半以上的农村居民真正增加劳动收入。但这方面又受到了社会和管理部门对物价上升容忍度收窄的制约。

  单靠提高个税起征点无法有效优化收入分配

  所以,政府能够较多发挥作用的还是在再分配环节。基于初次分配后的结果,政府在再分配环节通过征税、收费、社会保障政策、转移支付等方式调节收入分配。

  在个税方面,很多人强调提高起征点就可以了,但我认为单靠这个难以达到优化再分配的效果。实际上,前几年在个税减税方面已经出台了一些措施,所以现在减税的空间并不太大。

  例如目前的个税起征点已提到2000元,统计显示需缴个税的劳动者只占整个工薪阶层的30%,其他70%已经没有所得税。同时,占全社会一半以上的农村生活人口完全不用交个税。如果继续只是提高起征点,这些人没有因此得到任何好处。起征点以上低端的部分,可能一个月只是减少几元、几十元的税负。而高端的“金领”阶层,可能要减税几千、几万元乃至更高。这样的结果显然不符合优化收入再分配的要求。

  个税制度改革应该采取综合改革方案,也就是把个人所得税从现在完全的分类走向分类与综合相结合,并把税率的设计做合理调整,减少累进档次。

  可以设想,哪怕不提高起征点:第一档,个人所得税最低端税率可设计为1%,这样处于纳税最低端的人税负一下子从5%降到了1%;第二档,在中等收入段上考虑税率为5%,即原来最低税率,覆盖中等收入。再往上,对高收入可以跳到15%、25%,最高不超过35%。这样,现行九级超额累进税率就可以变成五级超额累进税率,通过这样的改革,可以在个人所得税方面明显减轻中低收入阶层的税负,同时因为有了“综合”机制,实际上增加了高收入阶层的税负,可以更好地体现个税的收入分配调节功能。如果能够有一个配套的改革,我认为可望使之在对高收入阶层提高税负方面更多发挥再分配功能。

  用不动产税调节高收入阶层的实际收入

  从逻辑上说,收入越高的人应越多纳税,表现为边际税率越高,在绝对量增加的同时,总体税负也跟着提高。

  但中国现实中出现的问题是,一些高收入者特别是私营企业家,总能够想方设法地逃税。他们大量的实际收入不体现为工薪,不给自己开工资,或只开很低的工资,而实际收入以公司经营费用的形式入账,这是比较普遍的现象。税基流失比较多的就是这些高收入阶层。

  一些地区曾多年出现“45%最高边际税率实际收到的税款几乎为零”的情况,这不是因为那个区域没有千万富豪、亿万富豪,恰恰是由于种种管理条件不到位,使得他们成功避税。对于这部分人来说,只是提高个税起征点也不起任何作用,只能依靠不断的改革来真正做到对他们的实际收入课税。

  除了个税的改革,我想在适当的时候需要开征不动产税,并研究遗产税、赠予税问题,以求使高收入阶层的收入和财富真正得到必要的再分配调节。其中不动产税是近期可行性最大的。

  不动产税应在房地产保有环节征收,要做税基评估,形成这样一个调节机制。它的好处有很多。从全局说,可以实质性地推动省以下地方税体系建设和分税制的贯彻落实,校正地方政府职能与行为,促进房地产业健康发展等等。

  从居民收入分配调节方面来看,不动产税会给我国有高端产权房的社会成员增加一个保有环节的税负,并促使以后有能力买产权房的社会成员,比如中高收入阶层,购自住房的时候更多地考虑买小户型、经济实惠的住房,也会抑制那些以买房来炒作的投资者或者投机者。

  这种需求的变化会影响供给,使开发商在自己开发的地皮上努力兴建更多的小户型住宅。其结果一方面是中国土地集约利用水平的提高,另一方面也在优化调整收入分配格局,即在抑制房地产“泡沫收入”方面会配套发挥它正面的效应,并长久地产生不动产保有环节上的收入再分配制度因素:在让房价变得较沉稳的同时,使有能力炒房的人,盈利空间收窄,与无能力炒房人的收入差距缩小;让有税负承受能力的一批人,为国库收入多作一些贡献,进而通过财政分配更有力地去扶助低收入者。(口述:贾康 国家财政部财政科学研究所所长  整理:记者 张瑜)

  让“拆迁变法”成为改革成功案例

  没有人会轻易放弃有利于自己的利益格局,除非他是天使,这是所有改革都要遭遇的宿命

  一年前,由于一个关于拆迁的偶然性事件,我和我的四位同事决定给人大法工委上书,督促拆迁条例的修改。

  经过一年的等待,两次征求意见稿的发布,新拆迁条例仍在蹒跚前行。

  所有的“变法”都有一个共同点:利益格局的重新构成。“拆迁变法”是中国改革中最典型的案例之一。它是一个“零和博弈”游戏:一方的利益必然意味着另一方的损失。拆迁条例和体制核心有关联,但不是直接指向它,所以它是改革的经典案例。

  从2007年《物权法》公布以后,这个分享土地巨大增值的盛宴,面临着规则的调整,法律变革的形式背后是利益重组。改革中,谁可以主导,谁可以发出声音,谁可以推动,谁可以引领方向,都能在“拆迁变法”中对号入座。

  它涉及中国改革中很多最核心的内容:现代化、城镇化、工业化。它可能在透支和消耗体制的合法性。我最大的担心是新拆迁条例出台的那一天,人们恍然间明白:在这个游戏中,自己只是看热闹的。

  这一年的“拆迁变法”

  “拆迁变法”就是中国体制改革的“麻雀”。

  在这一年里,我一直在重复强调的就是不要“关门立法”。在这次新拆迁条例制定的过程中,也一定程度地体现了公开。

  2009年底,我和我的同事向国务院法工委上书,国务院法制办在一周后邀请我们5个人和其他学者,一共十一二个人讨论拆迁条例的专家建议稿。那次,国务院法制办的人告诉我,从2007年3月起住建部就已经开始起草新的拆迁条例了。我们知道这个工作的进行,但是不知道具体内容。

  中国的立法程序,前期一般是内部调研和协商,但是三年无声的等待实在太长。我们上书是希望能推一下。在和中央的接触中,我感觉他们是有动力来积极推进条例修订的。

  国务院法制办在2009年12月就召开了两次专家研讨会。后来全国人大法工委也召集我们讨论。2010年1月29日草案公开征求意见,为期15天。对于这么重大复杂的法规来说,很多人认为征求意见的天数有点短。

  当媒体、民众的期待都集中在这个点上,它却默默进入一个隐秘、相对内部化的通道。对于第一稿我发表了很多意见,有肯定的也有批评,但是总体上我认为第一稿有重大进步。

  国务院法制办12月公布的“说明”,希望告诉大家这一年他们在干什么。第一次征求意见,就收到了6万多条。整理这些内容的确需要时间。在这之后,法制办又召开了43次座谈会,这也是进一步征求多方意见,吸收社会评论的过程。结果,第二稿和第一稿发生了重大调整,而第二次征求意见在立法程序上是值得肯定的。

  第一稿出来以后,地方很着急。仅仅是关于旧城改造和危改造需要被征收人90%以上同意这一条,地方就很难做到。但是据说这是上海的实践,尝试用民主决策来解决实体问题。

  所有的征地和拆迁都是官、商、民三者利益的调整。在一个地方发展里面,老百姓内部,利益诉求也各不一样。第一稿强调了民主决策的程序,第二稿修改了这部分内容,许多人说是倒退,我更愿意认为,这是决策者最终倾向于平衡各方的利益诉求。

  地方的利益并不违法

  我每天都要接待很多访民,电话就更多了。大家都在诉说个案,老百姓都在等,等新的条例。大家都有疑问,持续了四年多,为什么改不了呢。

  中国一直在讲改革,有体制层面的,也有政治层面的,二者无法完全区分。体制方面的技术性改革一旦遇到各方力量的博弈,就需要政治的决断。

  改革中,没有人愿意把真金白银的利益拱手相让。1994年以来实行分税制改革,但地方很多建设也需要钱。医疗改革、事业单位改制等等,很多都需要钱,所以地方对土地财政高度依赖。

  另外,地方的经济发展模式都是短平快,对每个地方官员来说,任期内要有充分的政绩,土地涉及地方的经济发展和社会稳定,是最重要的东西。从这个方面来看,地方的利益是非常实在的、也不是违法的。

  这次的拆迁条例从征地补偿来看,对补偿标准的确定程序做了一些规定。但是这里也留出了一个口子,补偿需要得到评估机构的评估。于是评估办法怎么制定,就是一个非常重要的问题。第二个征求意见稿里规定,评估办法由主管部门和地方政府来决定,这等于是个核心问题。

  从短期来说,条例如果在2011年出台,那么最直接要做的就是,尽快落实条例中涉及需要进一步制定操作规则的内容。

  另外,还要防止很多人看热闹引发新的矛盾,比如农民。他们对拆迁变法很关心。但事实上,拆迁条例讨论的是国有土地上的拆迁补偿问题,和农村的集体土地无关。集体土地征收的问题,要尽快公开立法议程,这个过程信息释放太少。

  中期来看,因为涉及财产所有权的征收的问题,从《宪法》和《立法法》规定,应该由全国人大或者委员会来表决通过。现在授权国务院对拆迁立法,最终还是需要制定专门的法律。

  长期看,我们需要一个不动产征收补偿管理法,对国有和集体土地统一管理,避免“同地不同价”的情况出现。

  要降低“熵”的指数

  在拆迁变法中,各种角色和行动,媒体和学者、民众,对体制改革的推动力到底有多大?改革一般都是自上而下,内部主导。但是现在,已经有更多外部关注的声音,只是这些推动力仍然是在边缘,这些角色看起来热闹,但是最大的特点是无力。

  有官员登台发表各种宏论;有民众个体登台,用身体呼吁抗争;有学者登台,争论辩驳;有媒体出场,传载和输送各种呼声。大家都在呼吁,都在为自己的利益博弈。

  但是社会共识为何没有变成社会的共同行动?知行合一在这件事情上显得异常困难,原因就是没有人会轻易放弃有利于自己的利益格局,除非他是天使,这是所有改革都要遭遇的宿命。

  社会共识是满足一定的知情权和表达权,但是不足以引发有意义的社会行动,因为形成社会共识的人,一般没有决定的权力。

  过去的一年,社会共识和社会行动的背离带来了更大的问题。一个人个体的权利行动需要集体的心理支持。如果人们没有过多的权利期待,舆论也不支持的话,他就不会心理不平衡。反之,如果所有人都说他是对的,他的心理就会格外强大。

  社会共识指向南,社会行动走向北,这就持续产生大量的社会紧张。在物理学上的系统中,有“熵”这个概念,表明系统混乱程度。

  在拆迁变法中,期待和事实的背离,让系统中“熵”的指数持续增高。人们采取各种更极端的方式抗议,公众共识不断明确,期待也逐步增加。

  如果这种状态持续存在,社会会付出很大的代价,因为“熵”就是怨恨、不满、抗拒或者日后产生冲突的萌芽。

  作为学者,我不会做任何感情化的批评,如果最后一切都没有改变,或者改变的不如人们期待那样多,该如何面对民众排山倒海的失望?

  没有一个全知全能的决策者会拿出一个大家都说好的方案。但是,我的梦想是能有一个开放的平台,让参与者都能感受到自己的存在,多元参与和合作,这是改革路径变革的根本。

  我们的改革中,有很多民主化的功能想象,比如听证会,在制度上,根本没有让代表投票,它本身就是咨询性的。拆迁条例的征求意见也是咨询,是为了让做出决策的机构更充分了解各种不同的利益诉求。但是那些听取的和没听取的意见,都要对民众进行说明,这样才能让决策受到理性的约束。

  “拆迁变法”的意义不仅仅是技术层面的,更是要成为民意参与决策的第一个成功案例。

  拆迁条例出台后,一切才能从想象走向真实。我是一个理想的现实主义者,我把改革的进程看成是相对合理的结果,远非完美,未来对它的抱怨完全是正常。今天的中国,已经是土地利益博弈的大战场,对于它所引发的经济、政治问题,我希望做一个呼吁者和建设者。(口述:王锡锌 北京大学法学院副院长  整理:记者 米艾尼)

  食品安全期待更多风险交流

  以前政府不太重视风险评估,现在《食品安全法》有了硬性规定,决策时不以评估为依据是要负责任的


  食品安全这么一大摊子事,着急也没办法。《食品安全法》的出台也是一样,对于不断冒出来的安全事件,一个法不能解决大部分问题,只能有所改善。

  标准是一个妥协的产物

  按照2009年初出台的《食品安全法》的要求,两年之内要把食品安全标准整理清理完,挺紧张的。中国是世界上唯一有两套国家强制性食品标准的国家:一套是卫生部牵头的食品卫生标准,一套是质检总局牵头的食品质量标准。再加上行业中的强制性条款,全部整合在一起,你想有多难。

  2010年,乳和乳制品的安全标准先制定出来。因为在《食品安全法》出台前,国务院就告诉卫生部,要做乳制品这个事情,这是最敏感的。

  这一标准的制定,协调起来难度很大。期间一共开了60多次专家会,很多明明不是问题的,最后变成问题了。比如收购的生鲜乳中蛋白质应该有多少,为了这个事情吵了两年,公共卫生专家认为没有必要,因为最后消费的不是生鲜乳,需要管理的是最后的液态奶和奶粉。但农业部不同意,认为必须有国家标准,因为它管奶站。

  结果标准发布以后,引起争议,说新的乳品标准比原来倒退了:蛋白含量从2.95%倒退到2.8%。但农业部说2.9以上这个数字,我们做不到啊。负责组织标准草案评审的中国疾控中心营养与食品安全研究所的副所长,睡觉都睡不好。

  任何一个产品标准的制定都有一些问题:不同的部门,有不同的利益在里面,所以标准是一个妥协的产物。2011年的计划是有200余项食品产品标准、添加剂食品相关产品检验方法与规程提交委员会审查。任务之紧,可想而知。

  2010年三聚氰胺污染奶粉问题的发生范围比起2008年缩小了很多。2008年,20多万的婴幼儿被诊断为泌尿系统结石;2009年,一个婴幼儿也没被诊断;2010年更没有。但是得承认,它是一个难以彻底消灭的难题。

  汪洋大海般的这些奶粉厂,凭政府一纸文件,就遵照执行了?只要有个别企业不守法,问题奶粉就会再浮出水面。

  政府确有责任,但企业永远是第一责任人。中国政府的监督、抽样化验在世界上是绝无仅有的强势。但我们的中小型企业太多,有极少数出现一点问题就变得很严重。政府已经在努力,如果不管,漏洞更大。现在在风头上,绝大部分不敢了,但中国如此分散的收奶方式,在源头监管上非常困难。

  这不仅仅是收奶站的问题,是各行业生产规模小和不规范的问题。我们生活在这样一个历史阶段,必然会碰到的。政府总不能下死命令,投资10万元以下的食品加工企业全部关门。

  期待建立国家食品安全风险评估中心

  对我们来讲,食品安全问题是否严重的唯一准绳是消费者健康。

  食品安全标准的制定,可以说是过去一年执行《食品安全法》方面很重要的进展,另外一个进展是老百姓看不到的:风险评估和监测。

  国家食品安全风险评估专家委员会是2009年底成立的。这个机构从2010年开始正式运作。委员会42个人来自方方面面,从来不打架。不是没有不同意见,但是通过讨论就会取得共识,因为只讲科学,不涉及各自代表的利益。

  纯科学的评估报告是给政府决策提供依据。以前政府不太重视风险评估,现在《食品安全法》有了硬性规定,决策时不以评估为依据是要负责任的。

  2010年计划内定了四个风险评估项目,但又增加了许多应急的风险评估任务,其中包括“食盐加碘”。2010年4月初我们就接到了卫生部委托的任务,要出一个报告:评估中国人食用碘盐到现在,碘是不是吃多了。我们用一个月的时间,在5月份卫生部召开媒体通报会以前,把这个报告作出来,结论是中国人(包括沿海地区)碘的摄入量都在安全范围内。

  这个报告是第一次在卫生部网站上发布的食品安全风险评估报告,也是我们唯一公开的报告,还有几件事没有做完。比如食品中镉、硼(涉及腐竹等掺假)的本底值等,估计2011年第一季度就能完成。

  除了计划中的评估项目,还有许多计划外的,我们称之为应急性的评估,比如紫砂茶壶、小龙虾之类的事情,从工作量来讲,远超计划中的重点评估项目。所以现在经常做的是“救火”。

  委员会秘书处只有20多个人,现在能做的事情还是太少,特别是还要应急。国外食品安全风险评估多是由一个独立机构或一个机构里的独立部门来做。现在期待的是建立一个国家的食品安全风险评估中心来取代秘书处,但还没有具体的时间表。(口述:陈君石 中国工程院院士、国家食品安全风险评估专家委员会主任委员  整理:记者李静)

  群众力量推动法治进步

  如果我们既有了自上而下的积极性,又有了自下而上的积极性,这个国家法治建设的推动当然会比较快

  2010年,我80岁了。70岁时,我多方筹资,设立了江平民商法奖学金;80岁时,我又出了自传,了却了一大心愿。我现在依旧关注中国法治,希望私权能受到更多保护。

  全面看待“中国模式”

  2010年,我们国家是最快从金融危机中恢复过来的国家之一,我们宣扬中国模式,也提出这是我们国家的经验。我觉得,从中国的经验来说很重要的一点,就是国家的作用、政府的作用。我们的政府在调控市场的方面作用比较大,所以在金融危机中受损较小,这应该说是中国的可喜之处。

  但也不能够将此仅仅当做是优点。因为中国的市场经济发育还不太健全,政府的控制作用还相当大,应该看到其中也有弊端。

  趁经济危机时期做经济整顿,或者说做生产经营模式的改变,总体来讲是对的。因为中国经济规模小、资源浪费、污染环境的现象太严重了。也是这个原因,国务院通过了十个行业的振兴规划,包括造船、钢铁等等。

  振兴规划里,很重要的一个趋势就是限制小规模民营企业的独立存在,把它们合并到大的企业中去。而这种做法也有副作用。

  从中国历史看,民营企业是在最近20余年才发展起来;而国有企业的发展有很长的历史。国务院也注意到这个问题,提出了要加快发展民营企业的要求。

  山西煤矿的现象很独特。由于煤炭资源丰富,民营煤矿企业在山西发展很快,尤其是外地来的企业。投资煤矿的民营企业家发财致富的很多。前段时间山西省政府做了一个规定,相当于把原来的企业自己办煤矿,改成在国有企业里让民营企业参股办煤矿。

  对于这件事,全国的反应很不一样。有人认为这样做很好,因为在小煤窑里面,安全一直成问题,如果煤矿能集中搞成大煤矿,或许可以减少安全方面的问题。可是这样做也会存在一个问题,民营的煤矿都合并到国有煤矿里来经营,他们对于企业的决定权就没有了。

  底层呼声会推动法治前进

  私权利没有保障到位,还体现在暴力拆迁等类似恶性事件中。要看到,拆迁也好、土地征用也好,其中有公权力的滥用,也有私权利的滥用,但前者仍然是主要方面。

  其实,近些年来中国在公权力的滥用和限制方面做了很多工作,比如通过了《行政诉讼法》、《行政复议法》、《国家赔偿法》,前阵子又对《国家赔偿法》做了修改。但总体上来看,力度还不够。

  拆迁条例修法中遇到的问题,其实也是我们现在立法过程中的一个大难题。

  自《物权法》到《劳动合同法》,这样的立法过程中,我们用了公开征求意见的办法,这点比过去做得好多了。公开征求社会的意见,像劳动合同法立法,我们群众反馈的意见,有10多万条、甚至有几十万条,像这些情况都是过去从来没有过的。

  但公开征求社会意见本身,也增加了立法的难度。哪些意见采纳,哪些不采纳,比较复杂。

  而且,我们现在的部门矛盾也越来越大,不同利益主体有不同的主张,要把意见统一起来,非常难。

  法治建设的推动,我们通常讲有两种:一是自上而下的推动;一是自下而上的推动。如果我们既有了自上而下的积极性,又有了自下而上的积极性,这个国家法治建设的推动当然会比较快。

  只有自上而下的积极性,没有自下而上的积极性,这个情况在中国也很多。比如说,我们要推行的车船税,老百姓很反感,认为你上面推动这个东西是变相涨价。

  政府只要制定了一种法律,就有权力强制来执行。但这种东西如果缺乏自下而上的积极性,能持续多久值得怀疑。

  当然还有一种情况:没有自上而下的积极性,但是自下而上的积极性很强。今天的社会,来自群众的呼声,或者来自底层群众的呼声,已经是不能忽视了。因为底层的声音可以通过网络来表达,从而使得领导人注意。所以,这种自下而上的积极性,有的时候还是能推动中国社会前进。

  比如前几年的孙志刚案件,让收容审查制度被废除。我想这就是群众的能力,群众的力量还要推动法治往前走。(口述:江平 中国政法大学原校长  整理:记者 杨明)
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