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孔泾源:一个改革实操者的思考

  中国经济体制改革研究会(2014)第12届改革论坛于2014年11月2日在北京举行。上图为国家发改委体改司司长孔泾源。(图片来源:新浪财经 梁斌 摄)
  新浪财经讯 中国经济体制改革研究会(2014)第12届改革论坛于2014年11月2日在北京举行。国家发改委体改司司长孔泾源在演讲中,以土地定价问题,电力改革问题为例,阐述了在深化改革过程中,实际操作者遇到的种种困惑和难题。
  孔泾源还表示,“依法治国”的关键是解决好民主和法治的关系,否则既不能发展也不能创造民主。最好的状态是法治上的民主,民主基础上的法治,但法治和民主是有选择的。对于中国来说,要“先健全法治体系,形成经验乃至治理规范,再渐进式推进民主,我们要利用威权机制有效期的难得机遇,加快建立法治体制,形成制度基本规范和体制的体现。由此再通过渐进的过程解决中国民主发展的问题”。
  以下为演讲实录:
  孔泾源:感谢研究会给我这个机会作演讲,这个题目是研究会给我出的,以此为题,我已经讲了很多场了,今天不再重复了,今天我讲跟改革有关的具体问题,我们做实际工作遇到的问题,有理论层面的问题,有体制层面的问题,也有具体工作层面的问题。
  大家知道,三中全会之后,全面深化改革不仅包括经济领域,也包括社会领域,不仅包括经济基础也包括上层建筑。在这些领域中如何推进改革,改革的关键在哪里,我们纠结的东西或者实际操作过程中困难在哪里,可能只有过程中的人才能清楚明白。
  首先,在关键领域的改革。三中全会讲得很好,经济体制改革的关键是正确处理政府和市场的关系,但是同时说,要发挥好市场的决定性作用和更好发挥政府的作用。
  我举一个例子,三中全会提出,城乡建设用地或者城乡要素,就是平等交换,建设用地可以同等入市,同权同价,有关部门,包括我们自己,也在研究制定农村三块地的入市改革试点,包括征地,包括建设用地,包括宅基地。这是非常具体的问题,但是在工作中困惑性很多。为什么?长期以来,“三块地”如果同时进入市场,而且长期以来“三块地”已经在用用不同的方式在进入市场,或者进入建设用地领域。
  征地大家知道,从宪法到土地管理法讲得非常清楚,先征为国有,然后再进入市场,也就是说国家垄断一级市场,各级政府垄断一级市场。既然用地,按照三中全会的决定,同等入市,同权同价,就决定市场决定价格。在同样的土地上,同时使用不同的机制,一是政府决定价格,一个是市场决定价格,必然引起价格的巨大差异和利益关系在不同领域中体现出来,现在在同一市场中暴露出来。可以预料,如果不处理好一些重要关系的话,我相信因征地而产生的矛盾决不会比过去更少。现在很多地方以极端的形式表达出来。
  关键是解决什么问题呢?市场决定作用、政府更好作用怎么来发挥。走到今天,包括征地在内的所有的土地,包括城乡各种质量要素,都应该由市场决定价格,由市场起决定性作用。针对这个怎么改革?三中全会起草组曾经责成我们做研究,因为实践经验不足,有人提出试点方案,但是没有开展起来,所以实践不足造成理论不足,理论不足决定了政策的缺陷。
  要体现这么几个特点,首先是体现土地的稀缺性质,土地的稀缺性质用什么来体现呢?用马克思主义经济学原理,要通过绝对地租来体现,但是多少年来我们土地是没有绝对地租的。我们在试验区一些地方用特定的形式曾经体现出来,比如在重庆进行地改实验,在成都进行了指标交易,都是把农民通过征地之后形成的土地,指标不是土地本身,体现是绝对地租,每亩地二十万到三十万不等,那是在西部地区。全国每年用地950万亩,如果按照二十、三十万算,就是两万到三万亿。当然,全部指标进行交易价格没有那么高,也许只有一万两万亿,但是这不是一锤子买卖,是每年发生的,对解决三农问题,解决工业性用地成本问题,应该是绰绰有余,可以把很多关系都理顺。但是市场的决定作用怎么体现?有人说,征地是农用地变成非农用地,没有价格,错了,也许这块耕地没有价格,但是耕地所在的县、所在的市、所在的省建设用地是有价格的,可以参照这些价格来确定征地价格。农民可能没有说法,政府也理直气壮,因为我是参照市场价格给你确定的征地价格,变成双方博弈,给多高农民都嫌低了,或者给多少、多低,政府都嫌多了。这是市场的决定作用,我们不能期待深山老林修路架桥,或者修高速铁路,它的地价和北京郊区一样的土地价格,这是不现实的。
  但是土地本来就是区位决定,这是价格的重要决定因素,政府也有基本的市场价格底数。增值的土地收益要由社会分享,国家拿多少、集体拿多少、农民拿多少,三者之间怎么进行分割,比例的确定也许是个谈判的过程,但是那个时候再要出现斗争,那是文斗不是武斗,是通过开会解决分配比例问题。从这点上来讲,我们解决了利益关系,更好的政府作用发挥了出来。政府的更好作用在目前来说涉及到这么几大部门的关系,也很难,不是那么简单。公益性建设用地更低或者底价更低是一个伪命题?所谓公益性就是让更多的人享受这个地的利益,那就有更多的人来分担这些利益的成本,讲一个比较极端的故事,比如建导弹基地,这是最大的公益性,不仅涉及到960万平方公里的国土安全,而且还涉及到包括经济全球化、利益全球化在内的整个战略的问题,它的成本不应该由被征地农民承担,应该由13亿,甚至包括港澳台同胞的14亿人民来承担。所以,我们今后的改革,在关键领域的改革,如何发挥市场的决定作用和政府的更好作用,在这个过程中,每个故事都可以讲一天。
  第二,在重要领域、重要行业的改革中,我们既要尊重市场经济的规律,也要尊重技术经济的规律,否则的话,我们今天的改革会为今后的改革设障。我们在强调市场经济规律的时候往往忽视技术性规律,在强调技术性规律的时候往往忽视市场规律。
  例如电力体制改革,今天到场的专家很多,像武教授这样的学者给了我们很多的帮助,问题是我们能走多远?5号文件讲电企改革,就是政企分开、厂网分开、主辅分开。现在输配分开迟迟不行,今天只走了一小步,方案还没有出来,就不讲了。比如路网和其他高速公路网,线网包括电网、包括通信,当然将来搞南水北调还有渠网,所有这些网络系统,改革的方向包括网络形成独立的价格决定机制,不受供求双方影响的价格决定机制,如同高速公路收费一样,真正决定市场的价格,应该由供求双方竞争来决定价格、市场机制来决定价格。在电力方面,由发电方和用电方来决定价格,改变它的运营模式,今后再逐步解决网络自身的问题。所以现在改革总是期待把供求双方的问题搞清楚,把网络本身问题也一把搞清楚,我们今天为什么这么讲?就是输配公开的问题,国际上有分开的例子,有一体化的例子,也有分开再重新合的一体化的例子。同时,在输配分开的过程中,还跟发展阶段、跟特定条件有关系,在我们国家至少有这么四个条件必须满足才能解决输配分开。
  一是城市化、工业化必须基本完成。为什么?配送电网要有规模经济,北京是个很好的配送电网,但是它是把全国大量的经济集中在这里,但是深山老林边远地区,一根线拉几十公里、上百公里,点几个灯泡而已,所以工业化、城市化必须到达一定规模,形成规模经济。
  二是电力网络基础设施要基本完成,不能期待电网企业又管设施建设,又管公益性、管社会性服务成本的分担。
  三是普遍服务机制要建立起来。
  四是相关的法律法规一定要修订到位,现在还是十年前二十年前甚至更久以前的。在国际社会,民用电高于工业用电、商业用电,因为它输配成本要高一些,我们把这个搞成一个民生工程,市场机制本身就有优势。通过阶梯价格这样的改革方式、技术手段,所以,目前当务之急不是简单的解决网络拆分和分解,但是输配分开的问题,将来也和利益分开,但不是今天当务之急,当务之急是要超越网络自身,把供求双方的机制建立起来,所以要建立交易市场,由于各种利益可能由独立变成相对,这是利益活跃机制,不是我们没有看清楚。要把技术经济规律和市场经济规律结合起来。
  第三,社会事业改革主要解决政府管制和社会事业长期发展。在市场经济调节下,有些地方有供给短缺和供给不足的问题,比如上学难、看病难、就医难等等,所以带难字的就是政府管制不够,改革不够深入,不需要找更多的原因。因为资本市场本身有利可图的地方,一定无孔不入。包括国有资本也会追求利益,所以目前存在是我们政府的不当行为。我们有很多自己干不了的,同时在有些领域花钱不少,但是事没办好。
  刚才有关领导讲今年投资下降,但是有投资空间,管得过死不让投资,有的国家有多少万家金融机构,我们国家才有几千家金融机构。但是,我们不能把国外的优质资源像工商企业对外开放一样开放到国内来,如果觉得不放心,先从技术教育、职业教育开始,可不可以呢?现在有一个规定,哪一年要达到GDP的4%,什么意思?60万亿意味着2.4万亿,这是教育的财政支出,还有教育的国民支出,中国人重视教育,一个家庭几代人有一个孩子、两个孩子的教育问题,花的钱不少。国内一流大学在国际上30位、40位之后,为什么?封闭、固步自封,不对外开放,所以教育改革包括社会主义改革,统统都是怎么解决政府管制的问题和市场建立问题,不简单所谓鸡毛蒜皮的行政审批权的下放就解决问题。真正审批权是体制的表征权力,真正的是体制自身。
  第四,四中全会决定要依法治国,最关键的是解决好民主和法治的关系,对于一个国家来说,最关键的是要处理民主和法治的关系,否则既不能发展也不能创造民主。最好的状态是法治上的民主,民主基础上的法治,但法治和民主是有选择的。早期资本主义国家由民主而发展,由基础而上层,但是赶超型国家通常是先通过威权体制建立起发展体制,进而渐进式的推进民主。否则的话,没有法律经验和习惯,没有规范和治理,如果简单推进民主的话,很可能如同颜色革命、红衫军一样。反过来,如果长期强调发展,不推进民主化,未必能反映民情民意。二是要处理好关系,首先从个人关系来说,还是先健全法治体系,形成经验乃至治理规范,再渐进式推进民主,我们也有一些相应的经验。同时,我们要利用威权机制有效期的难得机遇,加快建立法治体制,形成制度基本规范和体制的体现。由此再通过渐进的过程解决中国民主发展的问题。
  最后讲讲自己的困惑和难处。强调依法治国的今天,我们还要搞体制改革,在某种意义上说是相背而行?因为改革开放是要破旧立新的,是对现行的体制规范提出挑战的,要把陈芝麻烂谷子扫出去的。就是说你们闯红灯,但是我们不是要闯红灯,我们要按照市场经济规律,按照民主法制建设的目标,构造新的交通体系,那么二者的关系就要处理好,今天彭主任讲过,我重复一下,中国改革开放几十年实践的一条基本经验,或者实践规律,就是跟我们体制相关的集中全党全国的智慧,形成体制改革的长远目标和未来社会的基本样式。在经验不足的情况下,我们通过试点来寻找路径和寻找办法,解决路桥船的问题,然后尽快把它变成制度规范,由此破旧立新,在依法治国或者改革创新的对立统一乃至辩证统一中形成新的制度规范建立,把改革的过程推向前进。今天我讲的已经超出目前,但是这个不要紧,在政治生活方程式中,1+1未必大于1,但是学术研究上,错误的观点供批判也可以促进讨论和繁荣,因为是论坛。
  昨天我参加了体改研究会的新一届的换届,表示祝贺,同时听了很多老同志通过自己的经历、感受,用他们的话说就是发点牢骚,讲了一些拳拳报国之心不改的牢骚,我想起俄罗斯大文豪托尔斯泰一句名言,他说“品格完美的庸夫仍然是庸夫,浑身弹孔的英雄终究是英雄”,希望我们改革者作出一个“浑身弹孔的英雄”,来推进我们的改革开放事业。到今天为止,到这个年龄,我已放飞所有美梦,但是非常高兴的是,最远的美景总在那山外的巅峰,谢谢大家。
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