美军新版5000.73指示《成本分析指南与程序》浅析

2020年3月13日，美国防部发布新版5000.73指示《成本分析指南与程序》，对国防采办项目的成本分析政策、管理职责和工作程序进行了明确规范，对于加强装备全寿命成本管理，提高装备经费使用效益，具有重要的意义。本文重点对美军成本分析政策的出台背景、主要内容进行了综合分析，供参考借鉴。

一、新版政策的出台背景

一是适应最新采办政策体系调整，完善成本分析专业政策的需要。2015年，美军旧版5000.02指示《国防采办系统的运行》附件10“成本估算与报告”宏观规范了成本分析事宜，同年出台了5000.73指示《成本分析指南与程序》，对成本分析程序进行了规范。2020年1月，美国国防部5000系列采办政策发生重大改革，形成了“1个核心指示+6个采办程序+10个业务领域”的政策体系，成本分析正是10个业务领域之一。为此，美军在新的采办政策框架下，对2015年版国防部5000.73指示《成本分析指南与程序》进行了修订，进一步明确了国防采办项目成本分析的部门职责、工作关系和工作程序，为装备采办全寿命成本分析提供法规依据。

二是适应多样化采办项目特点，细化各类成本分析程序的需要。美新版国防部5000.02指示《适应性采办框架的运行》明确了6种国防采办程序或路径（pathway）：紧急能力采办，针对2年内可交付部队使用的应急采办项目；中间层采办，重点针对可在5年内形成初始作战能力或完成部署的快速原型样机和快速部署；重大能力采办，即传统硬件密集型装备采办；软件采办程序，针对迭代发展的敏捷采办；国防业务系统采办和服务采办。这6种国防采办程序相对独立，采办方式和要求发生了根本性改变，要求各类采办项目的成本分析责任主体、分析程序和分析内容作出相应调整。

三是适应大数据等新兴技术发展，改进成本分析手段与工具的需要。各类国防采办项目成本分析必然涉及到大量成本数据搜集、分析与应用工作，成本数据量规模庞大，数据专业性强，数据工作流程也很复杂。为此，多年来美军不断改进成本分析管理手段和工具，建立了各类成本数据信息系统和平台，提高了成本分析工作效率。近年来，随着大数据技术的飞速发展，为进一步改进成本分析手段与工具提供了新的便利条件。为此，新版成本分析政策文件专门规范了成本分析的信息系统建设与数据管理。

二、新版政策的主要内容

（一）明确了成本分析的分类管理体系

成本分析管理体系主要由国防部、军种及国防部业务局、项目管理机构等相关部门构成，本指示明确了相关部门的职责和工作关系。

一是明确了国防部成本评估与计划鉴定局的职责。该局是美军成本分析与管理的领导和管理部门，主要负责制定成本分析的相关政策和指南，监督本指示程序的执行情况，根据本指示的要求制定必要的说明指南，审查各军种和国防部业务局的豁免请求并采取适当管理措施。其中，该局内设成本评估办公室，承担本指示规定的各类国防采办项目中一定金额以上的项目的独立成本分析等工作，如对超过I类采办项目（ACAT）阈值的中间层采办（MTA）快速原型样机项目进行全寿命成本估算；审批军种、国防部业务局和项目管理办公室的成本分析文件。

二是明确了各军种和国防部业务局的职责。各军种和国防部业务局负责实施本指示要求的成本分析程序，并酌情制定本部门的成本分析指南。必要时，请求成本评估与计划鉴定局批准本指示条款的豁免或例外。其中，明确了各军种成本分析机构在装备采办项目成本分析中的主要职责，负责本指示规定的各类国防采办项目中由各部门负责的相关项目的成本估算工作，如对不超过I类采办项目（ACAT）阈值的中间层采办的快速样机开发项目进行成本估算。

三是明确了项目管理机构的职责。本指示明确了各类项目管理办公室主要负责项目全寿命中的成本估算和成本分析，对采办各阶段和里程碑决策点(里程碑A、里程碑B、里程碑C或者全速生产决策审查点)成本支出进行详细估算，并建立成本分析报告制度，将成本分析的相关成果向军种成本分析机构（一般国防采办项目）或者向国防部成本评估与计划鉴定局（重大国防采办项目）报告，并对国防采办项目全寿命经费使用负责。

来源：国防科技要闻 作者 | 张代平 杨亚超 李宇华

（二）细化了各类采办项目的成本分析内容
本指示明确了重大能力采办、中间层采办、软件采办、国防业务系统和服务采办的成本分析的主要内容和程序。

对重大能力采办的成本分析内容和程序进行了详细规范，其时间要求与文件要求都非常详尽。成本分析的内容很多，归纳起来主要有四点：一是开展独立的成本估算（ICES）。成本评估和计划鉴定局（CAPE）内的成本评估办公室对所有重大国防采办项目和主要子项目进行或批准独立的成本估算和分析。成本评估和计划鉴定局长（DCAPE）应有关军种部长的要求，酌情决定成本评估办公室在保障审查项目的全寿命周期内进行独立的成本估算，如果成本评估和计划鉴定局长不选择进行或批准独立的成本估算，各军种和国防部业务局应当根据相关军种成本机构的政策和程序进行独立的成本估算。二是开展研制建议征求书（RFP）发布决策点的成本分析。成本评估办公室可能会进行或批准独立的成本估算或分析，以告知国防重大采办项目或主要子项目的研制研制建议征求书发布决策点的审核。如果成本评估办公室不进行或批准独立的成本估算或分析，则根据有关军种成本机构的相关政策和程序进行成本分析。只有通过了成本分析的项目，才能进入下一环节的工作。三是开展多年采购的成本分析。在国防部提交立法机关要求订立一份多年采购合同请求之前，国防部成本评估办公室要进行该项目的初步成本分析，以确定在基线年度采购合同上使用多年采购合同的预计成本节省金额。在有关部门签订多年采购合同前30天内，进行项目最终成本分析。四是初始作战能力形成后的使用与保障成本分析。在初始作战能力决策点之后，国防部部局应当继续跟踪使用与保障成本，并在重大国防采办项目或主要系统的全寿命周期中每年更新使用与保障成本估算，将每个使用与保障成本分析与预期成本进行比较，并酌情更新用于提供给里程碑决策机构和需求验证的全寿命周期可承受性权威分析。

明确了其他各类采办项目的成本评估要求，一是软件采办项目注重成本评估与价值评估。软件采办具有智力成果性、实用性、复制性、更新周期快速性等特点，软件列装后需要不断更新与升级，其维护成本远远高于开发成本。本指示要求在软件采办执行阶段不但开展成本评估，还要求用户部门和项目主任开展价值评估，评估软件的实际作战应用价值是否与所投入的资源相称。二是中间层采办项目注重经费策略。中间层采办的成本分析向军种和项目管理办公室充分放权，要求军种为中间层采办项目制定采办策略和经费策略的程序，项目办公室制定采办策略和经费策略，开展成本估算，并控制安全、进度和技术风险。三是国防业务系统采办注重成本绩效分析。国防业务系统采办注重绩效管理与绩效评估，要求成本分析机构开展经济分析，开展成本绩效分析和成本影响分析。


需要说明的是，应急能力采办采用特事特办的需求生成、预算编制和快速采办机制和程序，其成本分析有专门程序和要求，在本指示中没有对应急能力采办成本分析予以专门规范。

（三）进一步强化了成本估算的风险管理

为提高装备采办经费使用效益，防止重大项目全寿命采办过程中“拖、降、涨”问题，新版指示文件进一步强化了成本估算中的风险管理。

一是开展成本分析的风险分析与管理。新版指示文件要求为国防部采办项目进行的所有成本估算必须加强风险管理，分析各类风险对项目成本和进度的潜在影响，提出降低风险的措施和具体方法；要求开展包括支持决策的风险分析，以识别和评估可能采取的其他行动方案。

二是开展切合实际的成本估算。根据承包商和政府表现的历史真实成本信息，进行切合实际的成本估算，如国防部进行独立成本分析，为国防部重大采办项目提供准确的信息和真实的成本估算，可以在不需要对重大采办项目或子项目预算进行重大调整的情况下，确保重大采办项目能够顺利完成。此外，开展切合实际的成本估算，为规划计划预算执行系统（PPBES）开展有效的资源分配决策提供强力支撑。

（四）提倡应用成本分析的现代化数据管理工具

数据驱动是近两年来国防部实施采办改革的鲜明特征。本次采办政策改革，明确要求推进数据驱动方式在采办全寿命中广泛应用。本成本分析指示文件也提倡采用数据驱动手段，建立成本分析数据平台和信息系统，提高成本分析工作效率。

一是建立了成本评估数据平台（CADE），该平台由国防部成本评估与计划鉴定局维护，以电子方式存储成本估算数据、相关研究性成果和各类支持性文件。各军种和国防部业务局应当将成本分析要求说明（CARD），国防部部局成本状况（CCP），相关采办决策备忘录（ADM），国防部部局独立成本估算（ICE）和其他相关文件副本上传到成本评估数据平台，国防部成本评估与计划鉴定局汇总和维护相关数据，该平台的数据向相关授权用户提供使用，授权用户可以上网查阅并下载相关文件。

二是继续完善使用与保障成本的可视化与管理（VAMOSC）系统。该系统原来是军种建立的一个成本数据搜集系统，现在已经提升为国防部统一管理的成本数据信息系统，国防部成本评估与计划鉴定局的成本评估办公室监督并提供使用与保障成本的可视化与管理（VAMOSC）系统，各军种和国防部业务局均通过该系统进行使用与保障成本管理，搜集和整合各类使用与保障成本数据。该系统数据提供给授权使用的各部门用户使用。

三、几点认识

一是各级专业化机构是成本分析的组织基础。各类国防采办项目成本分析与成本估算工作专业性很强，为提高成本分析的科学性、客观性和准确性，美国在国防部和军种都建立了专业化成本分析机构，国防部有成本评估与计划鉴定局下属的成本评估办公室，各军种都有不同的专职成本分析机构，这类机构负责组织研究和出台成本分析相关政策和指南，按照本指示和相关法规规定，对不同类型的采办项目进行独立的成本分析或成本估算，并对项目管理办公室的成本分析结果进行评审把关，以提高成本分析的专业性和科学性。

二是操作性强的法规文件是成本分析的制度保障。国防采办项目成本分析程序性、操作性很强，涉及到采办部门、成本分析部门和作战用户等诸多部门和单位，成本估算报批环节复杂，正式文件要求也很多。为此，美军不断制定和修订成本分析指南和程序，并针对不同类型国防采办项目，更新和完善成本分析的主要内容、责任主体、文件规定和时间进度要求，以实现经济高效的装备采办目标，防止重大国防项目采办过程的拖、降、涨问题。

三是现代化工具手段是提高成本分析效率的关键。国防采办项目类型多种多样，项目管理机构、各军种和国防部相关部门成本分析和成本估算产生或者需要海量数据，为此，现代化的数据库建设和信息系统建设，各类大数据分析手段是提高成本分析效率的重要工具和基础条件保障。长期以来，美军高度重视信息系统建设和成本报告制度，本次成本分析政策改革也更加重视大数据手段的应用，加强各军种成本数据共享，提高成本分析工作效率。